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台湾地区幼托整合政策现况与展望
教育改革成为1990年代以来台湾社会的重要盛事，其讨论主体泛从幼儿教育至高等教育，整体社会积酝的关注能量不容小觑。在幼教方面，幼儿园的数量从1970年代以来的快速成长（其中又以私立为盛），肇因于家庭型态、经济因素、家庭少子化…等趋势影响，幼儿接受社会机构式教育日益普遍，致使幼教成为家庭普遍正视的议题；加上近年行政单位对幼教机构设置采自由取向的管理，随着幼教机构数量日增，幼教品质的问题也逐渐浮上台面。
幼儿园与托儿所是台湾地区提供幼儿教保服务的主要机构。随着两机构的规模逐渐扩展，原先机构设置的功能随社会变迁、家长需求、经营理念等主客观环境的转变，致使两机构间的功能交集日增，另方面社会对幼教品质的要求益渐提升，两机构的功能、品质、教保内容、成员素质、数量等落差的调适，遂成为近年论述幼教发展的重要议题。于是，期待藉由幼儿园与托儿所两机构的整合，达成前述议题的合理解决，持续受到幼教工作者的关注。
近些年台湾地区在幼托整合议题上，对于此议题应予解决的必要性已形成一定程度共识，但在具体的规画方面，则仍存异待解。尤其在2001年到2002年间陆续宣示的政策方向指出，将对幼托整合的议题积极协调落实，使得此议题又广获关注。本文拟就台湾地区有关此政策的发展现况先就介绍，次从历史缘起、概念内涵分做 论述，最后归结前述并对政策展望提出建言，期能对思考此议题的应对有所助益。
一、台湾地区幼托整合政策规划缘起
幼托整合系「幼儿托育与教育整合」的简称，是台湾地区当前幼儿照顾与教育制度改革的重要议题之一；该政策内涵简言之，是在讨论或企图规划处理现行「幼儿教育」与「托育服务」体制中，六岁以下幼儿教育与托育功能重叠所衍生的问题。
依台湾地区现行规定，幼儿园为实施幼儿教育之机构，收四足岁至入国民小学前之儿童；托儿所为办理托育服务之一种儿童福利机构，分为托婴与托儿两部分，托婴收托出生满一个月至二岁，托儿收托二足岁至六岁之儿童。惟依实际运作情形来看，幼儿园与托儿所在收托孩子的年龄及其服务的内涵，具有极高的重叠性与相似性；然制度面上幼儿园与托儿所又分属教育与社会福利两个行政部门管理，幼儿园依幼儿教育相关法规规范，托儿所则依照儿童福利相关法规办理；并由幼儿园教师与保育人员任职，各依其培育、任用资格等负责幼儿教育与保育工作。
但随着社会变迁，在「幼儿园托儿所化」、「托儿所幼儿园化」的发展下，两个主管机关、两种人员资格与两套设施办法，更凸显出「相同年龄孩子，在两种不同机构中，接受不同品质的教育与照顾」之不合理现象；乃有「幼托整合」之倡议，旨在藉由政策厘清，以提供六岁以下幼儿适切的教养环境。于是，由台湾教育当局与内政当局两行政部门合作，决定由两部各推代表若干组成跨部会「幼托整合推动委员会」进行研议，委员会成员由两部分别推举托育及幼教之专家学者、地方行政人员及民间代表成立，并由两当局政务次长担任召集人；另就功能面分别成立「师资整合组」、「立案及设备基准组」、「长程发展规划组」等小组分别进行项目 研议，并于二００三年一月第六次委员会议完成「幼托整合政策」规划建议。
二、幼托整合政策的定位、目标、原则与架构
为了解幼托整合政策的内涵，兹分就政策的定位、目标、原则以及所研拟架构等，说明如后。
二００一年二月廿六日经台湾教育与内政两当局初步洽商，就整合定位与方向提出共识、目标以及原则等拟出共识，兹分述如后：
（一）整合定位
1.因○至六岁幼儿对教育及保育之需求是无法切割的，因此，为整合学前幼托机构所发挥之功能，宜统一事权，至统一事权机关为何，可再详议。
2.在上述前提下进行整合，应配合就专业人员认证及设施条件等订定基本规范。
（二）整合目标
1.提供幼儿享有同等幼托品质。
2.满足现代社会与家庭之幼托需求。
3.确保立案幼儿园、托儿所暨合格幼托人员之基本合法权益。
4.整合运用资源，健全学前幼儿幼托机构。
（三）规划原则
1.幼托整合现阶段应配合现行国民小学学制，以提供六岁以下儿童之综合性（整合性）照顾与教育方案为制度设计之优先目标；同时将六岁以上之课后照顾服务与刻正规划中之五岁幼儿纳入国民教育正规体制（免学费教育）制度一并考量。
2.为因应社会变迁所引起之普遍性托育需求，相关制度设计应以平等、普及、吻合儿童身心发展为基础，充分提供幼儿整合性幼托服务方案。
3.幼托制度之设计应注重提升整体社会之成本效益，减轻家庭负担，同时避免政府财政负担过重。为达此目标，除了多元化的私立幼托机构外，需要逐步建立一个互利、共决、共享的公共幼托体系。
4.幼托品质的良窳决定于工作人员之培训、资格认定、工作品质与权益保障，因此，制度规划应就前述妥为设计。
基于前述共识，历经两年余的专家研商，为台湾地区幼托整合政策发展逐步建立基调，迄2004年止，是项规划已进入办理各区公听会阶段，待凝聚共识后交付下阶段立法与实施。兹将现阶段所拟之幼托整合制度架构说明如后。
现行制度架构现状为：家庭托育、托儿所、国小学童课后照顾、幼儿园、才艺班、补习班等；未来拟将学前幼托制度调整为：
（一）家庭托育与托婴中心（○至二足岁幼儿）由社会福利部门主管。
（二）幼儿园与托儿所整合称为「幼儿园」，办理二足岁至学龄前幼儿之幼托工作，五岁幼儿纳入国民教育正规体制实施后，将收托二足岁至五足岁幼儿，由社会福利部门主管，教育部门协办。幼儿园可提供托婴、课后照顾等复合式之服务内涵；并得依规定办理五至六岁之教育。
（三）国小学童之课后照顾服务，国小自办或委办者由教育部门主管、校外独立设置者暂订由教育部主管，但幼儿园附设者由社福部门负责管理。
兹将前述架构图标如下：
三、回归历史原点—机构功能设计的省思
回顾台湾地区幼儿园发展的历史，必须回溯到中国清末学制的变革。清光绪29年（1904）《奏定学堂章程》颁行，最早出现「蒙养院」的名称（民国以后改称为幼儿园），该机构系仿效西方幼儿园而来；衡诸该章程的内容，可发现此等变革主要仿自日本，所谓蒙养院是提供幼儿接受部分时间（每日不得超过四小时）、家庭以外的教育机会，在机构性质方面系定位为教育机构，这也是中国将幼儿时期的教育纳入正式学制之始；迁台后沿内地学制，幼儿园一直定位为教育机构，且辖于教育行政单位，其规模则由1950-1951的28所、在园人数17,111人，发展到2000-2001的3,150所、在园人数243,090人，且机构性质由最初以公幼为办学主体，到目前私幼占总园数逾六成。
在幼儿的保育照料方面，托儿所是另一重要的提供机构，台湾地区在日据时期即有托儿所设置 ；光复以后，协助农村保育幼儿的农忙托儿所出现，之后随着社会经济型态的转型，托儿所的发展也历经型态变迁，进而逐渐发展为一常设制度，其功能定位在协助家庭照料幼儿，辖于社会福利行政单位，其定位为福利机构。在规模方面，托儿所由1945的2所、收托人数135人，发展到2001计有3,600所、收托人数318,918人，其机构性质以私立为经营主体，目前私托数量占总所数约九成。
幼儿园与托儿所的产生各有其时代背景，两机构的功能分化随着时间演替而渐次消弭；于是，两机构不仅功能重叠混淆、或与原设置宗旨的落差日巨，另方面也加深家长在选择幼儿安置机构时的难度，机构性质竟也成为混淆家长选择的重要变项，甚或造成同质幼儿无法得到相同（适当）品质的照料，更添此议题有待解决的必要与迫切。
四、待整合的是机构还是功能
当我们思考要提供哪些服务内容给幼儿时，同时也要相对省思幼儿需要哪些性质的服务内容。
从幼教机构的分化发展历史，不同功能区辨出幼儿园与托儿所相异的角色与定位，其中幼儿园是定位为教育机构，提供教育服务；托儿所则定位为社会福利机构，提供保育服务。仔细分析保育及教育的概念意涵可知，保育是保护照料并提供幼儿发展的需要，教育是提供榜样或引发幼儿潜能等手段，无论保育或教育，其协助幼儿身心健全发展的目的其实是一致的；其次，在实际运作方面，保育幼儿的同时，幼儿可能觉察到照料者的情绪及行为并加以仿效，而在教育幼儿的同时，也无法自外于幼儿安全与发展的照料。由前述概念内涵的分析可见，藉由教育及保育两功能以区隔的幼教机构，在运作时必定遭遇实际的困难。
近来，家庭少子化、经济发展使得家庭可支配预算数增加、以及幼儿教育学的发展成形等因素影响下，幼儿教育或保育的品质成为关注的焦点。一方面，在思考幼儿需要的服务内容时，认为幼儿时期应同时提供必要的教育及保育服务已逐渐形成共识（教保合一），此等观点挑战以往将教育与保育分化的想法；另方面，在思考提供幼儿教保服务机构的现况时，则发觉以教育与保育所强加区划的幼儿园与托儿所并不适宜。因此，亟欲解决的是幼儿教育及保育功能分化的问题，而解决的可能策略之一，是思考当前的幼儿园与托儿所两机构寻求功能甚或机构的整合（幼托整合），以协助达成教育及保育功能整合的目的。
综合前述，基于幼儿教保合一的功能整合需求，吾等寻求以幼托整合的机构改造响应，的确是可成立的选项之一 。只是，在机构设置法规、成员培训、服务内容等分化多年之余，前述因素如何响应教保合一的需求？而寻求幼托整合的此际，前述因素应有哪些配套整合的作为，能有益于教保合一的功能整合？
五、对幼托整合政策的展望
在规划幼托整合的此际，如何创造相关成员共赢是规划应有的前提与共识。在各界对整合规划合理性获得共识的前提下，基于公平、正义、效率的规划原则，政策规划应有下述基本思考：
（一） 是否有助于目的达成？
（二） 改造的成本与目的相较是否符合效益？
（三） 是否衍生相对较少的问题且相关问题应可获得解决？
（四） 现有执行者权益遭受的冲击及其补救措施是否适当？
政策转型对既有相关成员会造成一定程度的影响，而政策规划倘能秉持符合社会成员最大利益，同时兼顾相关成员的权益维护，在未来执行应能较为顺遂。相对地，面对政策转型之际，相关成员面对改变的可能危机感受，以及可能增加的改造成本等，如何正视挑战，寻求改革发展的契机，则是因应政策转型应具的正向态度。无可讳言的，在台湾地区幼教发展的历史上，幼托整合政策无疑是另一项重要发展指针，是项政策的良莠，对尔后幼教发展将造成一定程度的影响。兹将个人思考幼托整合政策规划所得，对是项政策提出建议罗列如后供参：
（一） 确立机构的功能定位：本政策规画的基本精神是期待整合教育及保育的功能，提供幼教适性的教保环境。因此，在功能定位应基于斯，并规画发挥前述功能应具的条件（包含人员、设施、教保内容等），为政策方向主轴订出基调。
（二） 择定机构的行政隶属：目前幼、托分属教育及社政所辖，为确保机构功能顺畅运作，及早确立行政隶属有其必要；择定之行政部门基于权责，将有助政策的规画与执行。
国内、外在探讨教保概念时，逐渐有提供幼儿优质教育的共识，希望整合教育与保育等两个概念。以先进国家为例，目前英国、美国、纽西兰等学术文献陆续出现幼儿教保（early childhood ducare）的概念，”educare”这个字是新造的复合字，是合并”education”及”care”等两字而成，提醒及指引幼教工作者应重视教育及保育合一。
在可选择的方案中，整合机构是一选项。另外可能的思考：另立新幼儿教保合一机构、或协助幼托各自功能转型等，都是可能的响应。
（三） 确保教保品质的质量：政策变革意在改善现状并提升品质层次，任何政策内容的规画应随时检视对教保品质的可能影响，并随时修正政策规画内容，导向教保质量的提升。
（四） 评估政策执行的效益：政策规画可能衍生出若干问题，包含对政策执行所需的成本投入、政策实施到稳定期所需负担的成本，以及调解对现状冲击的投资等，前述均足以影响政策的可行性。因此，在政策化的过程应随时检视效益，考量整体情境所能担负的成本，并做适当的修正。
（五） 贯彻行政公权的力量：不论幼托整合后的行政隶属为何，行政单位应贯彻监督、执行的公权力的运作，一方面就规划之政策内容积极落实，另方面也应积极营造幼教机构合理的发展环境，包括相关法规的积极研修、资源的提供、甚至对未立案机构加强取缔等，均应展现积极的作为，对落实政策规画具有积极助益。
（六） 维护现有人员的权益：台湾地区幼托发展已有为期不短的历史，其间政府或由于未及明确自身在幼托发展的定位、另方面政策（或行政力量）导引以私立为经营主体的发展、加上陆续投入幼托的人员渐增，彼等对幼托服务所提供的贡献应不容抹煞。在政策规划此际，对于合法的现有幼托工作者的权益，应合理予以维护，方符合社会公义。
参考文献：
1“内政部”儿童局：幼托整合规划结论报告书（草案）简明版，2002年。
2洪福财：幼儿教育史—台湾观点，台北：五南图书公司，2002年
3洪福财：幼儿教育与保育—意涵、家长角色与待解议题。国民教育，42（5），页18-22。2002年
4翁丽芳：托儿所的演变在台湾幼儿教育发展上的意义。发表于5月24日至25日行政院国家科学委员会主办之「八十三年度教育学门研究计画成果发表会」，1995年
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